Farhad.afg.loxblog.com

روشهاي تنظيم بودجه

بودجه دو طرف دارد : درآمد و هزينه . هر يك از اين دو طرف بايد با دقت بسيار و صحت هر چه بيشتر سنجيده شوند ؛ زيرا برآورد ارقامي كه پايه و اساس منطقي نداشته باشد نه تنها مفيد نيست ، بلكه مي تواند زيانبار نيز باشد .

چون بودجه نوعي برنامه است و بودجه نويسي نيز نوعي برنامه ريزي ، تا حد امكان بايد اين برنامه را استواري بخشيد ؛ از اين رو براي پيش بيني در درآمدها و برآورد هزينه ها روشهاي مختلفي ابداع شده است كه روز به روز از نظر علمي و فني به اهميت آنها افزوده مي شود .

با توجه به طبقه بندي هاي به عمل آمده از بودجه لازم است به روش تهيه و تنظيم بودجه نيز كه مبتني بر همان طبقه بنديهاست اشاره داشته باشيم .

در همين راستا روشهاي تهيه و تنظيم درآمدها و هزينه ها را به طور جداگانه تشريح مي كنيم :

روشهاي برآورد و تنظيم درآمدها

تجزيه و تحليل درآمدها مرحله اي اساسي در بودجه بندي است . حجم بودجه و برنامه هاي دولت بيش از آنكه متاثر از نيازهاي عمومي جامعه باشد ، انعكاس از درآمدها و منابع در دسترس است .

روش تهيه و تنظيم درآمد ( پيش بيني درآمد ) ، يعني پيش بيني چگونگي و محل كسب درآمد دولت . پيش بيني درآمدهاي دولت با توجه به اينكه مخارج دولتي در درجه اول ، تابع درآمدها و وضع مالي دولت است امري بسيار فني و دقيق است ؛ هر چند كه بايد در هر مورد با توجه به وضع خاص اقتصادي براي هر يك از منابع درآمد از چند روش به طور همزمان استفاده شود . پيش بينيها و برآوردهاي دولت صرف نظر از طبقه بندي هاي آنها به چهار روش ارائه مي شود كه عبارتند از : روش سالم ما قبل آخر ، روش حد متوسطه ها ، روش پيش بيني مستقيم و روش سنجيده منظم .

روش سال ما قبل آخر . در اين روش از بودجه سال مالي گذشته يعني سالي كه بلافاصله قبل از سال مالي جاري قرار دارد استفاده مي شود ؛ زيرا اجراي بودجه سال مالي جاري هنوز خاتمه نيافته است و برآورد درآمدها از آخرين بودجه اي كه اجراي آن خاتمه پذيرفته است گرفته مي شود . مثلاً براي پيش بيني درآمدهاي سال 1380 درآمدهاي تحقق يافته و قطعي سال 1378 مورد استفاده قرار مي گيرد . در اين روش كه در سال 1823 در فرانسه مورد عمل قرار گرفت ، براي پيش بيني درآمدهاي سال آتي درآمدهاي قطعي سال گذشته ملاك عمل قرار مي گيرد .

اين روش داراي مزايا و معايبي است .از محاسن اين روش آن است كه چون درآمدهاي سال قبل قطعاً وصول شده است ، بودجه ، تعادل و استحكام خواهد يافت . عيب اين روش نيز آن است كه در اين بين يك سال مالي فاصله دارد ؛ يعني در مثال فوق سال 1379 ناديده گرفته مي شود . علاوه برآن اوضاع و احوال اقتصادي هر روز تحت تاثير پديده هاي جديدي است كه با گذشته تفاوت دارد .

روش حد متوسطه ها . در اين روش حد متوسطه افزايش يا كاهش هر يك از انواع درآمدها را در يك دوره قبلي ( سه تا پنج سال ) به دست آورده است . بر اساس آن درآمد سال آينده را پيش بيني مي كنند .

روش سال ما قبل آخر با افزايش متوسط ، كه به روش حد متوسطه ها معروف است ، در سال 1883 در فرانسه مامور شد . مطابق اين روش حد متوسط افزايش درآمدها از سالي به سال ديگر در اختلال چند سال گذشته محاسبه مي شود و پس از به دست آمدن آهنگ آن ، درآمد سال ما قبل آخر اضافه مي شود .

مثلاً براي محاسبه درآمد دولت از ماليات هاي مستقيم در سال 1379 درصد تغيير درآمد قطعي دولت از منبع مذكور را طي سالهاي 1378 – 1369 محاسبه و سپس متوسط تحقيق را به دست مي آورند و با فرض اينكه رشد به دست آمده در سال 78-79 نيز تكرار خواهد شد درا/د سال 1379 را محاسبه مي كنند.

بدين ترتيب اگر مثلاً درآمد ماليات مستقيم به طور متوسط 10% افزايش يابد رقم 10% را به درآمد سال ما قبل آخر و سپس به درآمد سال جاري مي افزايند.  عليرغم متداول بودن اين روش در بسياري از كشورها ، چون اين روش با توجه به وقايع اقتصادي سالهاي قبل محاسبه مي شود تحقق آنها مورد ترديد است و استفاده از آن بدون اشكال نيست .

روش پيش بيني مستقيم . در اين روش كارشناسان با مطالعه و تجزيه و تحليل گرايشهاي اقتصادي ، مبالغ وصول شده درآمد در سالهاي قبل و ساير آمارها و اطلاعات ، اثر عوامل گوناگون را بر هر يك از انواع درآمدها در مدت محدودي از زمان مي سنجند .

و سپس با تكيه بر تخصص و تجارب خويش مبادرت به پيش بيني درآمد براي دوره آتي مي نمايند .

در اين روش كه عملاً پس از جنگ جهاني دوم اشاعه يافت اوضاع و احوال اقتصادي با استفاده از روشهاي آماري دقيقاً بررسي و با توجه به سياست هاي اقتصادي دولت درآمدها پيش بيني مي گردد .

روش سنجيده منظم . اين روش داراي فنون و فرمولهاي خاص است و پيش بيني درآمد بر اساس تجزيه و تحليل همبستگي و جمع آوري پرسشنامه هاي نمونه و غيره انجام مي شود . در تجزيه و تحليل همبستگي ، ارتباط ميان وصول ماليات ها و منايع مختلف درآمد در طي دوره يا دوره هاي معين اقتصادي مورد مطالعه قرار مي گيرد و سپس بر اساس آن و با توجه به پيش بيني وضع اقتصادي در دوره آتي ميزان درآمدهاي پيش بيني مي گردد . شايان ذكر است كه اين روش در سال 1952 در فرانسه جهت از بين بر دن خطاهاي فاحش روشهاي پيشين معمول گرديد . ضريب اشتباه اين روش تنها يك درصد بود .

از آنجا كه در اين روش از فنون آماري پيشرفته اي چون ضريب همبستگي ، سريهاي زماني و محاسبه كشش پذيري استفاده مي شود در كشورهايي كه در بسياري از زمينه ها با فقر يا نقص آماري مواجه هستند استفاده از روش برآورد مستقيم دشوار خواهد بود .در كشور ما در موارد عديده اين روش مورد عمل قرار مي گيرد و بايستي كارشناسان پيش بيني كننده درآمد در هر مورد با فنون فوق آشنايي كامل داشته باشند .

روشهاي برآورد هزينه ها ( طرف ديگر بودجه )

روش تنظيم بودجه متداول

بودجه متداول يا سنتي يعني بودجه اي كه در آن اعتبارات هر سازمان دولتي به تفكيك فصول و موارد هزينه مشخص مي گردد . در اين روش بودجه ريزي ، نوع و ماهيت هزينه ها نشان داده مي شود . ولي مشخص نمي گردد كه هر هزينه براي نيل به كدام هدف و يا براي اجراي كدام برنامه و يا فعاليت خاص انجام شده است .

يكي از علل اصلي استفاده گسترده از روش بودجه ريزي متداول ، سالها قبل از به كار گيري ساير روشهاي بودجه ريزي ، ارتباط نزديك اين روش با حسابداري دولتي و امكان اعمال كنترل بودجه مناسب در آن است ؛ زيرا در طبقه بندي اعتبارات بر حسب فصول و مواد ، براي هر يك از انواع مخارج جاري و سرمايه اعتباري معين تصويب مي شود تا هزينه هاي مربوط به كالا و خدمات خريداري شده در سال اجراي بودجه در محدوده اعتبارات مصوب انجام شوند .بديهي است هر اندازه اعتبارات مصوب به فصول و مواد هزينه بيشتري تقسيم شوند ، به همان ميزان انعطاف پذيري در اجراي بودجه و اختيارات موسسات دولتي در مصرف اعتبارات كاهش خواهد يافت و بر عكس ، تقسيم اعتبارات به فصول و مواد هزينه كمتر ، موجب انعطاف پذيري بيشتر در اجراي بودجه و وسيع تر شدن اختيارات مسئولان اجرايي خواهد شد در ايران تحولات بودجه اي در سنوات اخير صورت گرفته است و بودجه متداول تا سال 1343 ، كه بودجه در وزارت دارايي تهيه مي شد تنها روش بودجه ريزي بود .

همانطوركه اشاره شد در بودجه متداول بر خلاف بودجه برنامه اي و عملياتي هدفها و وظايف چندان روشن نيست؛ هر چند كه به طور غير مستقيم نوع هزينه مشخص است (مثل حقوق و دستمزد). اين طرز تهيه بودجه خطوط اساسي و روابط برنامه ها و هدفها را نشان نميدهد . مثلا اينكه اعتبار ماده مزبور براي چه عملياتي است، مشخص نيست . آنچه در بودجه متداول اهميت دارد ، عبارت است از سازمان و مواد هزينه . به عبارت ديگر كافي است كه مشخص كنيم بودجه كدام سازمان دولتي يا وزارتخانه اي تهيه مي شود و مواد هزينه آن چيست . بنابراين ، در اين بودجه فقط با دو نوع طبقه بندي سرو كار داريم.

تهيه كنندگان اين نوع بودجه نيازها و اطلاعات و ارقامي را كه مثلا از وزارت آموزش و پرورش و وزارت بهداشت و درمان و امثال آن جمع مي شود به صورت پول تقويم و در مقابل ، عناوين مواد هزينه را منظور مي كنند.     

در بودجه متداول برآورد هزينه معمولاً بر مبناي هزينه هاي قطعي سال ما قبل آخر و نيمه اول سال جاري به عمل مي آيد و تغييرات حجم كار در پيش بيني هزينه دقيقاً مورد بررسي قرار نمي گيرد . معذالك تصويب اعتبار در قالب موارد هزينه محدوديتي در خرج به وجود مي آورد و از اين رو همان طور كه اشاره شد هر قدر اعتبارات به موارد ريز بيشتري تقسيم شود قابليت انعطاف بودجه كمتر مي شود ؛ زيرا نقل و انتقالات اعتبارات از يك ماده به ماده ديگر داخل يك فصل يا بين فصول مختلف بودجه معمولاً فقط تا ميزان معين و تحت شرايط خاصي امكان پذير است .

مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول . مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول را مي توان به شرح زير بيان نمود :

1.شناسايي كامل وضع موجود دستگاه اجرايي .

-شناسايي كليه اموال و داراييهاي متعلق به وزارتخانه . شامل شناسايي كليه اموال و داراييهاي متعلق به وزارتخانه در حال حاضر و استفاده كامل از تمام آنها و در غير اينصورت علت عدم استفاده از آنهاست .

    -هزينه هاي دستگاه به تفكيك . هزينه هاي پرسنلي ،اداري ، سرمايه اي ، درصد هر يك از آنها به كل هزينه در سه سال متوالي ، پرداختهاي انتقالي و درصد آن به كل هزنيه را شامل مي شود .

    -اطلاعات مربوط به استخدام كاركنان . چون در غالب دستگاهها هزينه هاي پرسنلي رقم عمده اي است لازم است اطلاعات كافي را موارد زير تهيه شود : تعداد كاركنان موجود ، تقاضاي دستگاه در سال قبل ، علل نياز به كاركنان اضافي ، نوع استخدام از نظر تخصيص اعتبار مورد نياز ، بازنشستگان .

    -اطلاعات مربوط به درآمدهاي دستگاه . در تهيه بودجه دستگاهها نخست تنوع درآمدهاي آنها را مورد رسيدگي قرار مي گيرد .در رسيدگي به اين درآمدها بايد اين نكات مورد توجه و تجزيه و تحليل قرار گيرد : چه مقدار از درآمد عمومي دولت به وسيله دستگاه وصول مي شود و چه راههايي براي افزايش اينگونه درآمدها وجود دارد ؟ به مقدار افزايش در حجم عمليات دستگاه براي افزايش درآمد آن بايستي صورت گيرد و هزينه آن چقدر است ؟ در صورت امكان هزينه هاي اضافي مزبور با افزايش درآمد مقايسه گردد . همچنين لازم است بررسي گردد در آمدهاي اختصاصي دستگاه و علل افزايش يا كاهش آنها در سال بودجه نسبت به سال جاري چيست ، و چه درآمدهاي جديد را مي توان پيش بيني نمود كه قسمتي از هزينه هاي دستگاه را جبران كند ؟

اطلاعات در موارد ارز مورد نياز . در مورد هزينه هاي ارزي جمع آوري اطلاعات زير ضروري است :

    -مصرف ارز سال قبل به تفكيك كالا و خدمات .

    -تعهدات منتقل شده از سه سال به جاري تفكيك كالا و خدمات .

    -داشتن اطلاعات از امكانات ارزي كشور .

2. پيش بيني نيازها براي سال بودجه . پس از شناسايي وضع كلي بايد نيازها را براي سال بودجه پيش بيني كرد . نقص عمده بودجه متداول اين است كه چون بر خلاف بودجه برنامه اي و عملياتي هدف مشخص و روشني در آن وجود ندارد و بحث و تصميم گيريها بر اساس وضع موجود صورت مي گيرد در بررسي علت تغييرات به پاسخهاي ناقص و مبهم اكتفا مي شود . مثلاً هدف توسعه و افزايش پزشك در تهيه بودجه متداول مشخص نيست .

3-تبديل نيازهاي پيش بيني شده به ارزش پولي . در اين مرحله بايد ارزش پولي آنچه از نيازهاي مختلف پرسنلي و اداري و ساير موارد برآورد شده است با توجه به قوانين و مقررات ( مثل قوانين استخدامي و وضع حقوق و دستمزد ) ، تغيير قيمت و دستمزد ، امكانات جابه جا كردن و انتقال و نظاير آن برآورد گردد و در هر مورد به هر ماده يا جزء ماده و ريز ماده از هزينه هايي كه لازم باشد منظور شود . مجموع اين هزينه ها كه به صورت مواد هزينه و فصل تجلي مي كند بودجه وزارتخانه را به صورت متداول نشان مي دهد .

بودجه ريزي افزايشي

اين روش با شيوه تغييرات جزئي در تصميم گيري انطباق دارد . طبق اين روش ، براي تصميم گيري جديد به تصميمهايي كه قبلاً در زمينه مورد نظر گرفته شده مراجعه و با توجه به نيازهاي موجود ، تغييراتي جزئي در آنها داده مي شود . بودجه ريزي افزايشي براي اجتناب از مشكلات ناشي از كار عظيم و پر درد سر بودجه نويسي سالانه ابداع شده است . بدين ترتيب هر سال مجدداً از اول اقدام به كار پيچيده بودجه نويسي نمي شود ؛ بلكه بودجه ريزان با قبول بودجه سال گذشته توجه را روي تغييرات افزايشي متمركز مي كنند . در اين شيوه ، بودجه سال گذشته به عنوان پايه اي براي مصارف جاري فرض شده ، افزايش سالانه اي براي آن در نظر گرفته مي شود كه بستگي به روند تغييرات قيمتها ، تغيير حجم عمليات موجود ، تقبل وظايف جديد از طرف دولت و عواملي از اين قبيل دارد .

بودجه برنامه اي

بودجه برنامه بودجه اي است كه در آن اعتبارات سازمانهاي دولتي بر حسب وظايف ، برنامه ها و فعاليتهايي كه آنها بايد در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود انجام دهند ، پيش بيني مي شود . به عبارت ديگر ، در بودجه برنامه اي مشخص مي شود كه دولت و دستگاههاي دولتي در سال جاري بودجه اولاً چه اهداف ، وظايف و مقاصد مصوبي دارند و ثانياً براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور بايد چه برنامه ها ، عمليات و فعاليتهايي را با چه ميزان اعتبارات انجام دهند . پروفسور بركهد در مورد بودجه برنامه اي مي گويد :(( اگر بخواهيم  در دنياي فعلي بودجه را ابزار و وسيله كار مديران بدانيم بايد در تقسيم بندي مخارج ، هدف و غايت خرج را رعايت كنيم .))

در بودجه برنامه اي نيز مانند بودجه متداول از طبقه بندي اعتبارات بر حسب فصول و مواد هزينه استفاده مي شود . با اين تفاوت كه در بودجه متداول ، كل اعتبارات هر سازمان دولتي در فصول و مواد هزينه مختلف پيش بيني مي شود ، در صورتي كه در بودجه برنامه اي ، اعتبارات هر يك از برنامه ها و فعاليتها و طرحهاي سازمان دولتي در قالب فصول و مواد هزينه پيش بيني مي گردد .

لازم به توضيح است كه در بودجه برنامه اي برخي از كشورها ، فقط برنامه ها به فصول و مواد هزينه تقسيم مي شوند ، در حالي كه در برخي ديگر از كشورها فعاليتها و طرحها نيز به صورت فصول و مواد هزينه پيش بيني مي گردند . آنچه مسلم است آن است كه در نظام حسابداري دولتي كشورهايي كه از روش بودجه ريزي برنامه اي استفاده مي نمايند ، طبقه بنديهاي بودجه اي مذكور عيناً بايد در حسابهاي دولتي منعكس گردند . بنابراين هزنيه هاي هر وزارتخانه يا موسسه دولتي نيز بايد اولاً به تفكيك برنامه ها و فعاليتها و طرحهاي مورد اجرا در آن سازمان و ثانياً در داخل طبقه بنديهاي مذكور ، به تفكيك فصول و مواد هزينه نشان داده شوند .

بودجه برنامه اي ، همان طور كه از نام آن پيداست ، عمليات سازمان را به شكل برنامه كار تنظيم و در دسترس مي گذارد . اين نوع بودجه را اولين بار در سال 1949 كميسيون هوور عنوان كرد كه از طرف ترومن رئيس جمهور امريكا مامور بررسيهاي لازم جهت اصلاح مديريت در سازمانهاي دولتي شده بود .

مساله اساسي در تنظيم بودجه برنامه اي توجه به عملياتي است كه بايد اجرا گردد ، البته در بودجه برنامه اي وجود مواد هزنيه انكار نمي شود ؛ زيرا به هر ترتيب بايد دولت بداند چقدر براي هزينه هاي پرسنلي خرج مي كند ، چه مقدار لوازم و ماشين آلات مي خرد و امثال آن .

در روش بودجه برنامه اي مواد هزينه در داخل برنامه و يا فعاليت تهيه و تنظيم مي شود ( نه براي وزارتخانه به نحوي كه در بودجه متداول معمول است ) . به عنوان مثال فرض كنيد بودجه وزارت آموزش و پرورش در قالب مواد هزنيه آورده شود ، مثلاً بيان شود حقوق و دستمزد 100 ميليون ريال ، اجاره 40 ميليون ريال و هزينه هاي اداري 20 ميليون ريال ( جمع 400 ميليون ريال ) ؛ آنچه مسلم است اين رقم كل و حتي رقم تفكيكي مواد هزنيه نشان دهنده وظيفه و كار و برنامه هاي وزارت آموزش و پرورش نيست .

در بودجه برنامه اي به عنوان مثال ، اول آموزش و پرورش در نظر گرفته مي شود و سپس اين وظايف به نحوي طبقه بندي مي گردد كه به صورت برنا مه هاي مشخصي درآيد ؛ مثلاً گفته مي شود برنامه آموزش ابتدايي ، برنامه آموزش متوسطه حرفه اي و غيره . با اين طبقه بندي اولين قدم جهت بودجه برنامه اي برداشته مي شود . در مرحله بعد اعتبار مورد نياز هر برنامه جداگانه بر اساس مواد هزينه تهيه و تنظيم مي شود و بدين ترتيب ضمن اينكه هدف از اجراي هر برنامه مشخص و روشن مي شود مخارج لازم نيز جهت اجراي آنها برآورد و در بودجه منظور مي گردد . البته با توجه به اينكه وظايف دولتها در كشورهاي مختلف با هم اختلاف دارند ، انتخاب برنامه يا فعاليت جنبه قرار دادي دارد . به همين دليل ممكن است مثلاً آموزش در كشوري يك برنامه تلقي شود و در كشور ديگر فعاليتي معين كه جزئي از يك برنامه است . آنچه اهميت دارد اين است كه برآورد هزنيه از كوچكترين واحد تقسيم بندي شروع مي شود و مانند طبقه بندي عملياتي به شكل هرم است ؛ يعني مجموع هزينه هاي چند فعاليت هزينه يك برنامه ، مجموع هزينه هاي چند برنامه هزينه يك فصل و بالاخره مجموع هزينه هاي چند فصل هزينه امور را تشكيل مي دهد .